劉宗晟

農村資產盤活是激活農業(yè)農村發(fā)展內生動力、推進鄉(xiāng)村振興的核心抓手，本文對農村資產盤活的相關政策進行梳理，提煉盤活過程中各關鍵因素，總結盤活模式并進行案例淺析，擬為各地政府、單位開展農村資產盤活工作提供參考。

一、農村資產盤活相關政策梳理

我國農村資產盤活政策體系，以產權明晰為基礎、市場化改革為動力、農民利益為核心、法治保障為底線、鄉(xiāng)村振興為目標，歷經漸進式演進，形成完整政策鏈條，為資產從“靜態(tài)沉睡”向“動態(tài)增值”提供全方位支撐。

2016-2018年（起步期）：以農村集體產權制度改革為核心，通過清產核資、股份量化夯實產權基礎，明確集體經營性建設用地增值收益分配規(guī)則。

2019-2020年（制度破冰期）：依托城鄉(xiāng)融合頂層設計與新修正《中華人民共和國土地管理法》，打破集體經營性建設用地入市壁壘，確立“同權同價、同等入市”原則。

2021-2022年（法律固化期）：《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》將資產盤活納入法定任務，明確存量盤活、產業(yè)融合的實施路徑。

2024年：《中華人民共和國農村集體經濟組織法》出臺，明確資產盤活的組織載體與經營路徑，實現(xiàn)法治升級。

2025-2026年（全面規(guī)范期）：聚焦規(guī)范管理與風險防控，明確閑置農房、宅基地合規(guī)盤活方式，強化用途管制與風險管控。

表1 農村資產盤活相關重點政策一覽

二、農村資產盤活的關鍵因素

農村資產按屬性可分為實體資產（閑置廠房、農房、農田水利設施等可直接流轉改造的有形資產）、經營權資產（土地經營權、集體資產經營權等可分離流轉的權益類資產）以及資源性資產（集體經營性建設用地、山林水域、古村落等依托自然稟賦的特色資源）等。農村資產相較于城區(qū)資產的主要核心區(qū)別在于：

1.資產屬性不同：城市以商業(yè)、工業(yè)等經營性資產為主，權屬清晰、流動性強；農村以資源性、集體性資產為主，權屬復雜、流轉受限多。

2.主體能力不同：城市盤活主體多為專業(yè)社會資本、大型國有企業(yè)，運營專業(yè)能力較強；農村核心主體是在政府統(tǒng)籌下的村級集體經濟組織以及地方國企，參與農村資產盤活的大型企業(yè)相對較少，因此普遍存在專業(yè)不足、人才匱乏等問題。

3.驅動邏輯不同：城市資產盤活以市場化為核心，盈利導向突出；農村需兼顧市場化與公益性，還要保障村民權益、助力鄉(xiāng)村振興，政策驅動性更強。

4.風險特征不同：城市風險集中于市場波動、運營管理；農村除市場、運營風險外，還面臨產權糾紛、政策調整、基層協(xié)調等特有風險，防控難度更高。

因此，在盤活農村資產時需著重關注產權、主體、運營、風險四大核心因素，這四大因素相互關聯(lián)、缺一不可，直接決定項目落地的可行性及盤活成效。

（一）產權明晰是前提

產權不明晰是農村資產長期“沉睡”的核心癥結，也是社會資本參與的主要顧慮。農村資產類型復雜，涵蓋集體經營性資產、閑置宅基地、集體建設用地、農田水利設施等，部分資產存在歸屬模糊、權屬爭議等問題，導致無法正常流轉、抵押、出租。只有通過清產核資、產權登記、股份量化等方式，明確資產所有權、使用權、收益權歸屬，厘清集體經濟組織與成員、政府與集體的權責邊界，才能為資產盤活奠定基礎，降低投融資合作的產權糾紛風險。

（二）主體能力是核心

目前農村資產盤活往往是在地方政府的主推下，由農村集體經濟組織、地方國有企業(yè)為核心實施主體開展相關工作，但當前我國農村集體經濟組織存在發(fā)展不均衡的問題，各地方的治理水平、運營能力、市場化意識差異較大，參與各方都應著重關注以下兩點：一是地方治理水平，若地方政府及村集體具備完善的決策、運營、監(jiān)督機制，能降低項目溝通協(xié)調成本，防范運營風險；若治理混亂則易導致項目停滯、資產流失。二是收益分配機制，若為地方政府、村集體能共同參與的合理透明的分配方式，則能凝聚村民共識，減少項目推進阻力。

（三）運營模式是關鍵

合適的運營模式是實現(xiàn)農村資產保值增值的核心路徑。不同類型的農村資產、不同區(qū)域的資源稟賦，適配的運營模式存在差異，盲目復制易導致盤活失敗。例如，集體經營性建設用地適合發(fā)展產業(yè)融合項目，閑置農房適合改造為民宿、養(yǎng)老驛站，農田水利設施適合采取托管運營模式。運營模式的選擇需結合資產特性、區(qū)域產業(yè)基礎、市場需求等因素，兼顧公益性與市場化，既要符合政策導向，也要具備可持續(xù)的盈利能力，這也是投融資項目成功的關鍵。

（四）風險防控是底線

農村資產盤活涉及政策、市場、運營等多重風險，風險防控是保障資產盤活可持續(xù)、投資安全的底線。政策風險方面，需嚴格遵循農村資產流轉、用途管制等政策要求，避免違規(guī)操作導致項目停滯；市場風險方面，需充分調研市場需求，防范項目運營虧損、資產閑置回流等風險；運營風險方面，需完善財務監(jiān)管、決策流程，防范資產流失、債務違約等風險。對于社會資本而言，建立完善的風險防控體系，是降低投資損失、實現(xiàn)可持續(xù)回報的核心保障。

三、農村資產盤活的主要模式及案例淺析

結合政策導向、基層實操與投融資實踐，我國農村資產盤活形成四大主流運營模式，各模式適配不同資產、區(qū)域與市場需求，對應不同的投資門檻、風險水平和盈利空間，社會資本可結合自身實力與風險偏好進行選擇。

（一）資源發(fā)包與租賃模式

資源發(fā)包與租賃模式的核心邏輯是村集體作為資產所有權人，將閑置農田、林地、廠房等資產通過公開招標、競爭性談判等合規(guī)方式，發(fā)包或出租給經營主體，收取承包費或租金實現(xiàn)資產保值增值，村級組織無需承擔復雜的運營管理職責。

操作流程：首先完成資產清產核資、產權登記與估值，確定合理的承包/租金標準；隨后通過村集體公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務平臺發(fā)布流轉信息等公開方式，明確期限、支付方式等核心要求；最后簽訂正式合同，明確權責邊界、收益分配與違約責任，辦理備案手續(xù)。

適配場景：主要適合閑置農田、林地、廠房、集體經營性建設用地等資產，尤其適配村級集體經濟組織運營能力薄弱的空殼村、薄弱村。

投融資適配性：投資門檻低、風險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定，適配資金實力有限、風險偏好低的中小型社會資本。主體可通過長期承包或租賃獲得穩(wěn)定收益，也可在合規(guī)前提下對資產簡單改造實現(xiàn)二次增值，合作周期可靈活設定。

相關案例：某省A村閑置廠房盤活

• 盤活背景：A村地處城郊，交通便利但集體經濟薄弱，3棟合計約2000平方米老舊廠房長期閑置無收益，還需要支付維護費用。
• 操作路徑：完成資產清產核資、估值公示，限定用途為農產品加工、倉儲，經公開競選出租給本地優(yōu)質農產品加工企業(yè)，簽訂10年租賃合同（年租金20萬元，每年遞增5%），村集體按“60%分村民、40%用于公益”的原則分配租金收益。
• 成效：村集體獲穩(wěn)定租金，村民人均年增收800元，帶動15人就業(yè)，實現(xiàn)三方共贏。

（二）股份合作模式

這是深化農村集體產權制度改革的核心方向，核心邏輯是村集體通過清產核資將集體經營性資產量化為股權分配給村民，同時引入社會資本、農業(yè)龍頭企業(yè)等以資金、技術、運營能力入股，共同組建股份合作企業(yè)或合作社，按股權比例分享收益、分擔風險，實現(xiàn)集體資產與社會資本的深度融合。

操作要點：第一步完成資產量化，開展清產核資與價值評估，公平公開確定村民股權比例并發(fā)放股權證書；第二步嚴格篩選合作方，重點考察其資金實力、運營能力、行業(yè)經驗與誠信資質；第三步合理設計股權比例，建立完善的法人治理、運營管理、收益分配與風險分擔機制，確保運營透明規(guī)范。

適配場景：主要適合集體經營性資產規(guī)模較大、資源稟賦較好、具備產業(yè)發(fā)展基礎的村莊，如擁有特色產業(yè)基地、集體建設用地、旅游資源的村莊，適配發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農產品加工等規(guī)?；a業(yè)化項目。

投融資適配性：適合資金實力雄厚、具備專業(yè)運營能力、風險偏好適中的農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)投資機構等主體。通過股權合作可整合集體資產資源，降低前期投入成本，同時還可借助自身產業(yè)資源提升項目盈利水平，獲得長期穩(wěn)定的股權收益，并享受國家政策扶持降低投資成本。

相關案例：某省B村集體經營性資產盤活

• 盤活背景：B村位于鄉(xiāng)村旅游示范帶，擁有50畝集體經營性建設用地、300畝特色果園，產業(yè)基礎較好但資產分散運營，價值未充分發(fā)揮。2023年該村完成資產股份量化，引入社會資本采用“村集體+企業(yè)+村民”股份合作模式，打造鄉(xiāng)村旅游綜合體。
• 操作路徑：資產估值800萬元量化為股權分給村民，引入鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)入股（占比40%），村集體以資產入股占股40%，村民占股20%，共同組建股份合作企業(yè)并打造鄉(xiāng)村旅游綜合體，同時爭取到政策扶持資金100萬元。
• 成效：項目年營業(yè)額800萬元，年凈利潤200萬元，村集體年分紅80萬元，村民人均年分紅2萬元，較以往增收60%；帶動50余名村民就業(yè)，其中脫貧戶8名，推動當?shù)剜l(xiāng)村旅游產業(yè)升級。

（三）資產改造與產業(yè)融合模式

這是當前農村資產盤活中最具潛力、盈利空間最大的模式，核心邏輯是聚焦閑置農房、老舊廠房、廢棄校舍等具備改造潛力的資產，通過合規(guī)改造升級完善基礎設施，結合區(qū)域產業(yè)基礎與市場需求，推動資產盤活與鄉(xiāng)村產業(yè)深度融合，發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)、鄉(xiāng)村文創(chuàng)等產業(yè)，實現(xiàn)閑置資產的多元增值。

操作要點：首先結合區(qū)域資源稟賦、市場需求與政策導向，精準定位資產改造方向與產業(yè)布局，避免盲目改造；其次嚴格遵循鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地用途管制等政策，辦理改造審批手續(xù)，注重保留鄉(xiāng)村特色，完善配套服務；最后引入專業(yè)運營團隊，負責項目策劃、宣傳與管理，打造特色品牌并拓展市場渠道，同時建立合理的收益分配機制，兼顧各方權益。

適配場景：主要適合閑置農房、老舊廠房、集體建設用地等具備改造潛力的資產，尤其適配生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、交通便利、具備特色文化或產業(yè)基礎的山區(qū)生態(tài)村、城郊特色村、歷史文化村落。

投融資適配性：適合產業(yè)運營能力強、資金實力雄厚、風險偏好高的專業(yè)運營企業(yè)、文旅投資機構等主體。該模式前期改造投入較大、回收周期較長，但政策扶持力度大、盈利模式多元化，長期盈利空間廣闊，既能實現(xiàn)資產增值，也能獲得良好的社會效益。

相關案例：某省C村閑置農房盤活

• 盤活背景：C村位于山區(qū)，生態(tài)優(yōu)越，有20棟閑置傳統(tǒng)民居，具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)勢，但交通不便，產業(yè)基礎薄弱、農房長期破敗貶值。2024年該村依托政策，采用資產改造與產業(yè)融合模式盤活閑置農房，發(fā)展高端民宿。
• 操作路徑：精準定位城市居民休閑度假、生態(tài)康養(yǎng)目的地，策劃“民宿+鄉(xiāng)村體驗”項目；在爭取到財政扶持50萬元的同時引入專業(yè)民宿運營企業(yè)，企業(yè)投入150萬元負責改造與運營；按“村集體30%、企業(yè)60%、村民10%”分配收益，村民還可通過房屋出租、務工獲得額外收入；線上線下推廣打造特色民宿品牌。
• 成效：民宿年接待游客2萬余人次，年收益150萬元，村集體年增收45萬元，擺脫空殼村困境；村民人均年增收5萬元，帶動20名村民就業(yè)，實現(xiàn)閑置農房的多元增值。

（四）托管運營模式

這是針對村級集體經濟組織運營能力薄弱、專業(yè)人才匱乏推出的輕量化、專業(yè)化模式，核心邏輯是村集體作為資產所有權人，將農田水利設施、產業(yè)基地、閑置廠房等資產委托給具備專業(yè)資質的托管方，由托管方負責日常運營、維護與增值，村集體負責監(jiān)管與權益保障，雙方按約定比例分配收益，托管方收取一定服務費。

操作要點：一是嚴格篩選托管方，考察其運營資質、經驗、信譽與風控能力，簽訂正式托管合同，明確托管范圍、期限、運營目標與收益分配比例；二是村集體建立常態(tài)化監(jiān)管機制，定期核查運營、資產維護與財務收支情況，保障集體資產安全；三是按照合同約定，明確收益分配的時間、比例與方式，確保收益足額及時發(fā)放。

適配場景：主要適合村級集體經濟組織運營能力薄弱的村莊，適配資產包括農田水利設施、規(guī)?；a業(yè)基地、閑置廠房等，是薄弱村資產盤活的優(yōu)選模式。

投融資適配性：適合具備專業(yè)運營能力、風險偏好低的專業(yè)運營機構、農業(yè)服務企業(yè)等主體。該模式屬于輕資產運營，無需承擔大規(guī)模前期資產投入，可通過托管服務費和收益分成獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流，風險相對較低，可實現(xiàn)村集體、村民、托管方三方共贏。

相關案例：某省D村農田及水利設施盤活

• 盤活背景：D村為集體經濟薄弱村，運營能力不足，擁有連片農田600畝及配套水利設施，農戶分散經營效益低，水利設施閑置失修，村集體無穩(wěn)定收入。
• 操作路徑：完成資產清產核資、產權登記，篩選專業(yè)運營機構作為托管方，簽訂5年托管合同，村集體成立監(jiān)管小組，定期核查農田種植、水利設施維護情況；托管方負責農田規(guī)?；N植、水利設施運維，按“托管服務費8%+收益分成10%”獲取回報，村集體與村民按7:3比例分配剩余收益，同時爭取政策補貼完善設施。
• 成效：實現(xiàn)農田規(guī)?；N植，水利設施高效利用，村集體年增收30萬元，村民人均年增收600元，帶動30人就近務工。

四、總結

農村資產盤活是激活農村內生動力、推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措，目前政策層面已形成完整體系。未來，隨著政策的進一步落地，農村資產盤活的路徑將更多元、運營更規(guī)范，有望吸引更多社會資本參與，形成“政策引導、市場主導、村集體參與、村民共享、資本賦能”的發(fā)展格局。社會資本需精準把握政策導向，結合自身優(yōu)勢參與農村資產盤活，在助力鄉(xiāng)村振興的同時實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)村集體、村民、社會資本的三方共贏。