給兩重項目裝上“長效引擎”：軟建設方案如何保障可持續(xù)發(fā)展與效益提升

孫湘雨

在當前國家層面強力推動“兩重”建設（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設），并強調(diào)“硬投資”與“軟建設”必須統(tǒng)籌推進的戰(zhàn)略背景下，項目成功的范式正在經(jīng)歷深刻重塑。對于任何復雜的大型基礎設施項目而言，其價值不僅在于物理形態(tài)的完工，更在于在全生命周期內(nèi)實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展、資金的可持續(xù)循環(huán)與綜合效益的永續(xù)產(chǎn)出，這是投建管運一體化理念的重要體現(xiàn)。水利項目因其投資規(guī)模大、建設周期長、公共屬性強、運營維護復雜等特點，成為檢驗“軟建設”成效的典型領域。本文將以水利領域為例，從政策本源出發(fā)，深入剖析軟建設方案的核心構(gòu)成與作用機制，深入闡釋一份優(yōu)質(zhì)的軟建設方案如何成為項目長效運營不可或缺的戰(zhàn)略藍圖。

一、政策剛性：強化軟建設，實現(xiàn)項目全周期資金統(tǒng)籌與高質(zhì)量發(fā)展

“軟建設”是項目前期謀劃、制度建設、運營機制、資金統(tǒng)籌、績效管控等非工程類保障體系的總稱，是確保項目合規(guī)落地、全周期可持續(xù)運營、長期發(fā)揮效益的核心支撐。國家層面的政策已為重大水利項目前期“軟建設”工作制定了明確的路徑與不可逾越的紅線。國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《關于進一步加強水利領域“軟建設”有關工作的通知》明確指出：“各地要深刻認識軟建設對推動兩重項目實施的重要意義，著力在項目組織實施、水價、投融資、建后管護等方面下功夫，促進形成項目建設實施和運營維護的長效機制。”此項規(guī)定，標志著“軟建設”工作方案將作為項目前期研究的核心內(nèi)容?！锻ㄖ吠瑫r指出，“軟建設”情況將納入可研評估的重點事項一并評估，并作為超長期特別國債資金審批的重要參考。這意味著，任何旨在申請超長期特別國債等關鍵中央資金的水利項目，軟建設方案也將一并作為評審的重要依據(jù)。其申報材料的核心必須從單純論證工程技術(shù)的可行性，全面轉(zhuǎn)向系統(tǒng)闡述保障項目可持續(xù)性的制度設計與體制機制安排，確保項目在策劃階段就從全生命周期角度論證了投建管運一體化實施的內(nèi)在邏輯。

一份能夠精準滿足政策要求、保障項目穩(wěn)健實施的優(yōu)質(zhì)軟建設方案，必須包括但不限于以下四個維度的核心要求，形成一套完整的制度供給體系。

圖1 軟建設方案核心架構(gòu)

1.組織實施與整裝推進：方案必須超越單個工程點的思維，體現(xiàn)系統(tǒng)集成的“整裝推進”理念。它需要論證如何將灌區(qū)的水源工程、骨干渠系、田間工程，乃至周邊的高標準農(nóng)田建設、水庫供水工程等進行一體化謀劃、同步設計、協(xié)同實施，確保各項工程聯(lián)動互補，形成合力，從而提升項目的整體效益和投資價值，為吸引各類資本奠定堅實基礎。

2.水價形成與需求牽引：方案應探索多元化的水價定價機制，基于“準許成本+合理收益”的水價形成與動態(tài)調(diào)整機制，將政府定價與市場化定價有機結(jié)合。探索建立新建工程水價的前置協(xié)商機制，在項目前期即與主要用水方（如大型灌區(qū)供水對象）進行談判，簽訂框架協(xié)議，約定準許收益率和動態(tài)調(diào)整規(guī)則，從而清晰勾勒出項目未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流預期，為項目財務可行性提供核心支撐。

3.投融資模式與市場作用：方案必須積極探索并明確能夠有效吸引社會資本（特別是民營資本）參與的投融資模式。這包括對“多元資金+股權(quán)合作+EPCO”（設計、采購、施工、運營一體化）等創(chuàng)新模式進行比選和設計，明確社會資本的參與路徑、投資回報機制、風險分配框架等，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓寬項目資金來源，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

4.建后管護與長效體系：方案必須構(gòu)建覆蓋項目全生命周期的責任體系與長效管護機制。核心是通過“募投建管一體化”等模式，明確項目建成后的運營主體、管護標準、經(jīng)費來源、績效考核體系等，確保工程“有人管、有錢管、有標準管、有考核管”，從根本上解決“重建輕管”的頑疾，保障工程長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

這四大要素共同構(gòu)成了軟建設方案的筋骨，其研究質(zhì)量直接體現(xiàn)了項目在前期謀劃階段的價值所在。一份優(yōu)秀的方案，能夠向上級部門充分證明，該項目不僅“值得建”，更“能建好、能長效運營”，從而極大提高獲取資金支持的成功率。

二、機制設計：落實軟建設，夯實效益永續(xù)的運營藍圖與保障體系

在獲得上級部門批復后，如何確保巨量投資在未來數(shù)十年的運營期中避免沉淀、浪費，并持續(xù)產(chǎn)生預期的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益，是項目成敗的下半場，也是真正的考驗。軟建設方案的核心價值，正是在項目誕生之初，就為其注入長效運營的“基因”，構(gòu)建一套強大的保障體系，在實施過程中嚴格落實，以抵御未來可能出現(xiàn)的各種風險。

這套保障體系通過以下幾個關鍵機制發(fā)揮作用：

1.構(gòu)建“權(quán)-責-利”清晰的全生命周期責任體系：方案必須超前規(guī)劃并明確界定從建設到運營全過程的所有參與方（政府、項目法人、投資方、運營方等）的權(quán)利、責任和利益邊界。通過設計科學的合同體系（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議），建立激勵相容的機制，使各方有內(nèi)在動力去共同維護項目的長期利益，而非短期套利。

2.形成建后管護的績效考核體系：這是長效運營的核心。方案需設計一套可量化、可考核的績效指標（KPI），要健全工程監(jiān)測體系和安全運行監(jiān)管體系，將供水保證率、水質(zhì)達標率、用戶滿意度等指標納入考核并與運營保證金掛鉤，從而從根本上激勵運營方提升管理效率、降低運營成本、保障服務質(zhì)量，確保工程效益的持續(xù)穩(wěn)定輸出。

3.設計“可持續(xù)”的財務模型與現(xiàn)金流機制：方案必須基于真實的水價協(xié)議和市場需求，構(gòu)建一個全生命周期的財務模型，驗證項目的財務可行性。同時，要設計好運維資金的來源和保障機制，確保項目在運營期有穩(wěn)定的“造血”能力，能夠覆蓋日常運維成本，實現(xiàn)或接近資金的自我平衡，避免成為地方財政的長期負擔。

4.預設“動態(tài)適應”的風險管控與調(diào)整銜接機制：方案需具備前瞻性，識別項目在未來可能面臨的各種風險（如政策變化、市場需求波動、氣候變化等），并提前設計好風險分配方案和動態(tài)調(diào)整機制（如水價定期審查調(diào)整機制），使得項目具備應對不確定性的彈性，能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化進行適應性優(yōu)化，確保其長期生命力。

通常來說，成功申請上級資金支持的大型水利項目資金結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖2 大型水利項目典型資金結(jié)構(gòu)

通過上述精密的機制設計，軟建設方案將項目從一個靜態(tài)的“工程交付物”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€動態(tài)的、能夠自我優(yōu)化、持續(xù)創(chuàng)造價值的“有機生命體”。它確保了項目不僅在建成時是先進的，更在數(shù)十年的運營中始終保持活力和效益，真正實現(xiàn)從“建成”到“成功”的飛躍。

三、大岳實踐：重大水利工程投建管運一體化實施經(jīng)驗

前文所述的理論與機制，在大岳參與的部分國家標志性重大水利工程的實踐經(jīng)驗中，得到了充分體現(xiàn)。

案例一：江西省梅江灌區(qū)工程PPP項目

梅江灌區(qū)地處贛州市寧都縣，是國務院2022年重點推進的六處新建大型灌區(qū)工程之一，是首個江南丘陵山區(qū)大型灌區(qū)，灌溉面積58萬畝，供水人口79萬，大岳作為投融資咨詢單位深度參與了本項目的前期策劃工作。

本項目以機制建設為核心，聚焦工程建設、投融資模式等關鍵環(huán)節(jié)，推出六大舉措破解農(nóng)業(yè)灌溉難題，提升灌區(qū)服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力：一是加強梅江灌區(qū)水價改革硬件支撐，以 “長藤結(jié)瓜” 格局串聯(lián)水利設施，堅持灌溉工程 “設計、建設、運營” 三同時，實現(xiàn)全縣 90% 左右灌溉面積全覆蓋，為水價改革落地筑牢工程基礎；二是創(chuàng)新灌區(qū)投建運管一體化模式，壓實社會資本方全周期管護責任，明晰四方權(quán)責邊界，構(gòu)建與水價改革相適配的良性運營機制；三是深化農(nóng)業(yè)用水價格形成機制改革，按 “準許成本 + 合理收益” 核心原則，建立分類分檔農(nóng)業(yè)用水價格體系，全面推行超定額累進加價制度，發(fā)揮價格杠桿節(jié)水調(diào)控作用；四是健全水價改革成本平衡與收益調(diào)節(jié)機制，通過 “以非補農(nóng)、以經(jīng)補糧” 彌補農(nóng)業(yè)用水價格缺口，實施糧食作物水費收獎聯(lián)動返還，搭建水權(quán)交易平臺并推出 “水權(quán)貸” 產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)民減負、節(jié)水增效與水價可持續(xù)的多重共贏；五是智慧賦能水價改革精細化管控，搭建四級用水管控體系，全域布設計量監(jiān)測設施，實現(xiàn)用水計量、調(diào)度、交易全流程智能化，為水價精準核算、按量收費提供數(shù)據(jù)支撐；六是強化水價改革資金保障，發(fā)揮政府與市場雙輪驅(qū)動作用，構(gòu)建多元籌資格局，破解灌區(qū)工程建設與管護資金難題，為水價改革長效推進提供資金支撐。

2025年寧都縣成功入選國家發(fā)改委等四部門發(fā)布的農(nóng)業(yè)水價綜合改革典型案例，成為南方豐水區(qū)該領域改革與灌區(qū)現(xiàn)代化建設的可復制、可推廣實踐樣本。

案例二：安徽淠史杭灌區(qū)(金安灌片)特許經(jīng)營項目

淠史杭灌區(qū)作為新中國成立后興建的全國最大灌區(qū)，設計灌溉面積1198萬畝（安徽省1100萬畝、河南省98萬畝），橫跨長江、淮河兩大流域，是皖西、皖中地區(qū)防洪安全、糧食安全、供水安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略支柱。大岳作為咨詢單位負責淠史杭灌區(qū)(金安區(qū))深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進現(xiàn)代化灌區(qū)建設試點特許經(jīng)營項目的投融資咨詢工作。

圖3 新聞聯(lián)播報道淠史杭灌區(qū)優(yōu)秀運營經(jīng)驗

為破解傳統(tǒng)水利收入無法平衡水利投資的難點問題，本項目基于“灌區(qū)+”思路，統(tǒng)籌灌區(qū)內(nèi)水利和農(nóng)業(yè)兩大基本要素，創(chuàng)新提出“水農(nóng)融合”發(fā)展的灌區(qū)投融資模式。通過重構(gòu)“水利建設-農(nóng)業(yè)增效-收益反哺”的價值鏈條，為構(gòu)建政府與市場協(xié)同發(fā)力的灌區(qū)投融資新格局提供實踐路徑，構(gòu)建“兩手發(fā)力”灌區(qū)投融資機制新格局。

案例三：鄱陽湖水利樞紐工程建設項目

鄱陽湖水利樞紐工程是江西省為改善鄱陽湖枯水期生態(tài)及水資源問題規(guī)劃的綜合性水利工程，該工程規(guī)劃始于20世紀80年代，2021年納入國家重大水利工程，2023年環(huán)評獲生態(tài)環(huán)境部受理，進入實施階段。2025年8月，工程取得重大進展，進入可研報批階段，大岳作為前期咨詢單位正負責軟建設方案編制工作。

本項目面臨投資巨大、技術(shù)復雜、生態(tài)敏感等多重挑戰(zhàn)，項目軟建設方案的編制將成為重大水利工程保駕護航的重要實踐。

四、大岳思考

在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，項目的前期論證早已超越“硬投資”的單一框架，深入到“軟建設”全周期體系構(gòu)建的核心維度。為項目裝備一臺由科學制度、市場機制和長效管護構(gòu)成的“軟建設引擎”，已從一種前瞻性理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁楆P乎項目存亡的必然要求。對于決策者而言，這意味著一場思維模式的根本轉(zhuǎn)變：必須將軟建設方案的價值，置于與工程可行性研究同等重要,甚至更為關鍵的戰(zhàn)略高度。唯有如此，我們才能真正駕馭巨量投資，確保每一個重大項目都能從宏偉的藍圖，穩(wěn)健地走向資金與效益雙豐收的燦爛現(xiàn)實，為國家發(fā)展與民生福祉提供持久而堅實的支撐。