徐大文

2025年10月，《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）的深入貫徹實施，為超10萬億元規(guī)模的PPP存量項目提供了系統(tǒng)性、全周期的政策依據。作為連接基礎設施建設、公共服務供給與市場資源配置的重要紐帶，PPP存量項目的規(guī)范運營不僅是防范地方隱性債務、激活市場主體活力的關鍵舉措，更是構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的重要支撐。本文從政策體系、核心要點、實操路徑等方面，全面拆解PPP存量項目規(guī)范實施的底層邏輯、操作細節(jié)與實踐方案。

圖 PPP項目政策體系及實施推進三個方向

一、政策體系：全周期、多層次的制度框架構建

PPP存量項目的規(guī)范實施并非單一政策發(fā)力，而是形成了以“頂層設計+部門配套+全周期管理”為核心的“1+N+法律法規(guī)”制度體系，為項目從投資決策到退出移交的全流程提供堅實保障。

（一）政策層級與核心文件

1.頂層設計文件

《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）：奠定PPP模式推廣的基礎框架。

《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）：明確2023年2月為“新老劃斷”節(jié)點，此后新上項目適用新機制。

《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）：存量項目規(guī)范運營的核心綱領，確立“五個統(tǒng)一”（統(tǒng)一思想、認知、概念、政策、標準）和“四個目標”（拓寬民營投資空間、提高建設運營水平、遏制地方隱性債務、保規(guī)范陽光促經濟）。

（二）全生命周期政策邏輯

PPP存量項目政策設計貫穿“投資決策－建設－運營－退出”全流程，實現閉環(huán)管理：

• 投資決策階段：聚焦規(guī)劃銜接、項目建議書編制、可行性研究、評估決策等環(huán)節(jié)，強調項目與國家戰(zhàn)略、民生需求的契合度，規(guī)范資金籌措與投資決策程序。
• 建設階段：覆蓋征地拆遷、招標采購、勘察設計、施工圖審批、報建驗收等關鍵節(jié)點，明確政府方與社會資本方的出資責任，要求嚴格控制建設成本，不得超出核定概算總投資。
• 運營階段：核心圍繞績效監(jiān)管、財務管理、債務管控、資產盤活展開，要求持續(xù)達標提供公共服務，建立績效掛鉤的付費機制，推動降本增效與收入潛力挖掘。
• 退出與移交階段：規(guī)范資產處置、項目移交的標準與程序，明確資產評估、登記入賬、后續(xù)管理要求，確保國有資產安全完整。

這一邏輯既呼應了中央“統(tǒng)籌存量增量、優(yōu)化資源配置”的發(fā)展要求，也為解決項目全周期各環(huán)節(jié)痛點提供了系統(tǒng)性方案。

二、政策要點深度解讀：八大核心維度全解析

《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》圍繞“為何規(guī)范、規(guī)范什么、如何規(guī)范”三大核心問題，形成邏輯嚴密、實操性強的政策框架，其核心要點可細化為八大維度。

（一）政策出臺的外部環(huán)境

1. 2024年全球大選后，各國施政政策趨于穩(wěn)定，為我國PPP存量項目規(guī)范治理提供了有利外部環(huán)境。
2. 面對全球三大泡沫（美股、日債、中樓）危機，我國堅持“長期脫虛向實、產業(yè)轉型升級，短期房地產企穩(wěn)+適度寬松貨幣政策+積極財政政策”的應對策略。
3. 當前處于社會重構期，去全球化、低增長、政治沖突及不確定性增加、金融風險快速積累，亟須通過盤活存量化解風險。
4. 構建“國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局，要求PPP項目助力“供需平衡、要素流動、結構優(yōu)化”。
5. 項目建設流程、合同管理、預算監(jiān)管、債務防控、國土空間規(guī)劃等相關法律法規(guī)及上位戰(zhàn)略日益明晰，為規(guī)范運營提供法治基礎。

（二）與國內大循環(huán)的戰(zhàn)略契合

PPP存量項目規(guī)范運營與國內大循環(huán)形成雙向賦能機制：

1. 夯實國內大循環(huán)的“供給側基礎”：補齊基礎設施短板，降低循環(huán)“物流成本”；提升公共服務質效，釋放循環(huán)“消費潛力”。
2. 為國內大循環(huán)注入“資金與資本活力”：盤活存量資產，形成“投資—運營—退出—再投資”閉環(huán)；優(yōu)化融資結構，緩解“財政與企業(yè)資金壓力”。
3. 推動國內大循環(huán)“供需適配”：分類處置存量項目，淘汰“無效供給”；通過降本增效實現“供給適配需求”。
4. 強化國內大循環(huán)的“區(qū)域聯(lián)動”：服務國家重大戰(zhàn)略，打通區(qū)域循環(huán)“主動脈”；整合區(qū)域資源，避免“重復建設”與“資源浪費”。
5. “雙向賦能”效應：PPP項目為國內大循環(huán)提供硬件支撐、資金活力與結構適配；國內大循環(huán)的“消費升級、產業(yè)升級、區(qū)域協(xié)同”需求，又反向推動PPP存量項目“提質增效”。

（三）三大出臺動因

1. 中央有要求：黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制。中央經濟工作會議明確要求，加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資，統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。
2. 民生有需要：各地運用PPP模式加快推進基礎設施建設，擴大公共服務供給，著力保障群眾生產生活，不斷提高人民生活品質?！吨笇б庖姟返某雠_，有利于加力保障存量項目建設運營，推動提高公共服務供給質效，進一步服務保障和改善民生。
3. 各方有期盼：原PPP項目相關政策廢止后，存量PPP項目建設運營缺少專項政策依據，政府方、金融機構、社會資本方均無明確遵循，急需高位出臺管總的指導性文件，明確政策預期、回應各方關切，支持各方同題共答、齊心協(xié)力推動項目順暢實施。

（四）四大核心目標

1. 規(guī)范建設運營：錨定“防風險、優(yōu)配置”的宏觀調控目標，是落實中央“調整存量、做優(yōu)增量并舉”的要求。既能防范隱性債務風險，又能避免資源沉淀，契合中央經濟工作會議“全面提高資源配置效率”的部署。
2. 提升質量效益：踐行“降本增效、激活要素”的改革邏輯，是破解存量項目“重建設輕運營”難題的核心抓手。通過推動項目“瘦身健體”、金融機構優(yōu)化融資（如降息展期），可挖掘項目運營潛力，績效掛鉤付費機制倒逼社會資本提升專業(yè)能力，實現“政府投資帶動社會投資”的戰(zhàn)略目標，為經濟注入新動力，助力推動國內大循環(huán)。
3. 持續(xù)提高公共服務供給水平：呼應以人民為中心的發(fā)展思想，當前七成PPP存量項目已進入運營期，項目成敗直接關系民生福祉。推動項目穩(wěn)定運營，持續(xù)改善公共服務質效，契合“惠民生與穩(wěn)增長結合”的宏觀導向。
4. 推動經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展：這是規(guī)范PPP存量項目的最終落腳點，涵蓋四大維度：

穩(wěn)增長：為經濟注入“持續(xù)投資動能”，避免資源浪費，釋放增量投資空間，形成“即投產即見效”的投資效益；運營成熟項目通過盤活形成“存量盤活－增量投資”閉環(huán)，契合中央經濟工作會議“統(tǒng)籌存量增量，穩(wěn)定有效投資”的要求，可有效對沖經濟波動。

防風險：守住“財政與金融安全底線”，防范新增地方政府債務與金融風險，是落實中央“防范化解重大風險”攻堅戰(zhàn)的具體舉措，為經濟社會平穩(wěn)發(fā)展筑牢安全屏障。

惠民生：夯實“社會穩(wěn)定的民生基礎”，規(guī)范運營直接保障公共服務“不斷檔、提品質”，民生需求得到滿足能減少社會矛盾、釋放消費潛力（如居民減少醫(yī)療支出后轉向文化旅游消費），形成“民生穩(wěn)-社會穩(wěn)-經濟穩(wěn)”的良性循環(huán)。

促轉型：助力“經濟結構優(yōu)化與區(qū)域協(xié)同”，引導項目向“高質量、綠色化、協(xié)同化”轉型。產業(yè)端引入技術降本增效，推動產業(yè)升級；區(qū)域端統(tǒng)一標準，縮短物流時間，強化區(qū)域產業(yè)鏈協(xié)同；生態(tài)端助力“雙碳”目標實現，是落實新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的關鍵支撐，推動經濟社會從“高速增長”向“高質量發(fā)展”平穩(wěn)過渡。

（五）八個總遵循

1. 堅持穩(wěn)中求進工作總基調：作為宏觀經濟的“壓艙石”，“穩(wěn)”是基礎，“進”是目標。“穩(wěn)”住民生類項目運營，避免公共服務斷檔；穩(wěn)住工程款支付，避免企業(yè)和從業(yè)者陷入經濟危機。“進”一步盤活存量資產，反哺新基建投資，支撐產業(yè)轉型升級，實現“穩(wěn)底盤”與“提質量”的平衡。
2. 完整準確全面貫徹新發(fā)展理念：創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是破解發(fā)展難題的根本原則。創(chuàng)新方面推動項目運營技術升級（如智慧物流、節(jié)能處理）；協(xié)調方面統(tǒng)籌區(qū)域項目布局，避免重復建設；綠色方面優(yōu)先規(guī)范生態(tài)環(huán)保類項目，助力“雙碳”目標；共享方面通過項目運營提升公共服務普惠性，確保PPP存量項目不偏離“高質量發(fā)展”主線。
3. 加快構建新發(fā)展格局：作為戰(zhàn)略布局的“核心軸”，需打通“供給—需求—要素”循環(huán)梗阻。規(guī)范PPP存量項目，助力補齊基建短板、降低國內循環(huán)成本，暢通城鄉(xiāng)與區(qū)域流通；助力盤活存量資產，釋放資本活力，為國內大循環(huán)注入流動性。同時，跨境電商綜合服務平臺等項目可服務國際循環(huán)，實現“國內循環(huán)提質”與“國際循環(huán)賦能”的協(xié)同。
4. 著力推動高質量發(fā)展：作為最終目標的“落腳點”，通過“三個提升”推動高質量發(fā)展：提升項目運營效率（如績效掛鉤付費，倒逼服務提質）、提升資源配置效率（清退低效項目，釋放土地及資金資源）、提升產業(yè)協(xié)同效率（園區(qū)PPP項目優(yōu)化配套，助力企業(yè)降本增效），契合“質量第一、效益優(yōu)先”的導向。
5. 統(tǒng)籌發(fā)展和安全：作為風險防控的“安全閥”，發(fā)展是安全的基礎，安全是發(fā)展的前提。存量PPP項目聚焦兩大風險：財政安全（防范隱性債務）、運營安全（保障民生項目穩(wěn)定運行，守住民生安全底線）。例如，對高負債地區(qū)的PPP項目進行分類處置，避免債務風險擴散；對運營項目加強安全監(jiān)管，防止安全生產事故，實現“發(fā)展不盲目、安全不缺位”。
6. 堅持問題導向、分類施策、降本增效：作為實踐方法的“工具箱”，是破解PPP存量項目痛點的具體路徑。問題導向即針對“重建設輕運營”“融資難”等問題精準制定方案；分類施策即對未開工項目清退、對在建項目提速、對運營項目提質，避免“一刀切”；降本增效即推動金融機構降息展期、項目瘦身健體，降低政府與社會資本成本。例如，對2015—2018年高利率期間實施的PPP項目協(xié)商降息，可為社會資本減少利息支出，既緩解企業(yè)壓力，又減輕財政補貼負擔。
7. 規(guī)范PPP存量項目建設和運營：作為具體抓手的“著力點”，超10萬億元規(guī)模的PPP存量項目是基礎設施與公共服務的重要載體。規(guī)范其建設運營，本質是“盤活存量資源、優(yōu)化公共服務供給”：通過整頓違規(guī)項目避免資源浪費，通過強化運營監(jiān)管提升項目效益。這既是對“調整存量、做優(yōu)增量”的落實，也是為增量投資騰出空間（如盤活的資金投向新基建），形成“存量托底、增量創(chuàng)新”的良性循環(huán)。
8. 支持提升公共服務和民生保障水平：作為價值取向的“出發(fā)點”，“以人民為中心”是發(fā)展的根本立場，PPP項目的核心價值在于保障民生。規(guī)范運營民生類PPP項目（如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、市政），可直接提升公共服務質效：例如，社區(qū)養(yǎng)老PPP項目通過規(guī)范服務提供24小時護理；城市供水項目通過績效監(jiān)管保障水質安全。這不僅能滿足群眾對美好生活的需求，還能釋放消費潛力，實現“民生改善—消費擴容—經濟增長”的正向循環(huán)。

（六）兩類項目分類施策

政策將存量PPP項目明確分為在建項目和已運營項目，針對不同類型項目的特點與痛點，實行差異化管理策略。

1. 在建項目：分類推進+融資保障

• 分類標準與處置原則

具有一定收益的項目：核心界定圍繞“收益來源明確、覆蓋能力達標、市場化屬性清晰”三大維度。收益來源以“使用者付費為核心”，包括特許經營者直接收費和政府授權機構代為收費，排除純公益項目和僅依賴政府補貼的項目；覆蓋能力需實現“成本+合理回報”平衡，收益覆蓋建設與運營成本并提供市場化回報；屬性需符合“經營性+固定資產投資”特征，排除房地產開發(fā)、義務教育學校等項目，此類項目優(yōu)先實施，持續(xù)保障建成完工。

接近完工的項目：核心特征是無重大未決事項，僅剩合規(guī)收尾流程，無需變更建設規(guī)模和投資概算。依據《國務院關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1984〕123號），實行收尾包干，需抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。

推進緩慢的項目：本質是“進度嚴重偏離計劃、合規(guī)條件不具備、資源低效利用、協(xié)調存在梗阻”且無解決路徑的項目。通過“進度滯后（關鍵任務延遲超30%、里程碑節(jié)點未達標超2個等）、資源低效、合規(guī)受阻（關鍵審批停滯超6個月）、協(xié)調不暢”四大維度界定，需全面體檢，通過進一步論證建設內容、壓縮實施規(guī)模、優(yōu)化建設標準、調整配套內容等方式減少不必要成本，相關程序嚴格按規(guī)定執(zhí)行，原則上不得超出已核定概算總投資。

2024年底前未開工的項目：界定圍繞“法定開工條件、合同約定節(jié)點、實質施工行為”三大核心維度。法定層面需取得《建筑工程施工許可證》并完成土地預審、規(guī)劃許可等前置手續(xù)，建設條件需滿足土地交付、拆遷完成、資金落實等要求；行為層面無實質施工動作，此類項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施，確需建設的可轉換模式。

• 融資需求保障

總體要求：遵循市場化、法治化原則進行客觀評估，依法合規(guī)積極支持在建項目融資。市場化原則要求尊重市場配置資源的決定性作用，不脫離行業(yè)實際和市場公允標準；法治化原則要求全程嚴格遵循法律法規(guī)、合同約定及政策規(guī)定；客觀評估要求以事實為依據，數據真實可追溯、方法科學中立，避免行政干預。

已簽訂貸款協(xié)議的項目：金融機構需依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發(fā)放貸款。資金需匹配需求時點與金額，確保用到實處；放款需滿足材料合規(guī)、程序合規(guī)、項目狀態(tài)合規(guī)要求；風險可控需通過評估還款能力、設置擔保抵押、動態(tài)監(jiān)控資金流向與項目運營情況實現。

未簽訂貸款協(xié)議的項目：金融機構需在充分盡職調查基礎上，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。

依法合規(guī)操作：金融機構需優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止貸款，不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件。

2. 已運營項目：履約監(jiān)管+降本增效+規(guī)范移交

• 依法履約，按效付費

地方政府責任：按合同依法履約，將政府支出責任納入預算管理，按績效結果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費；經認定涉及拖欠企業(yè)賬款的，按國家有關規(guī)定及時妥善解決。

社會資本方責任：按合同約定提供符合相關質量和標準要求的公共服務。

法律依據：《中華人民共和國民法典》作為“母法”，其第509條明確“當事人應當按照約定全面履行自己的義務”，要求政企雙方嚴守契約；第577條界定違約責任，為違約追責提供直接法律依據（如政府拖欠服務費，社會資本可訴請支付并索賠利息；社會資本未達標運營，政府可訴請整改并扣減付費）。同時，存量PPP項目銜接“新型城鎮(zhèn)化”“防范化解重大風險”“公共服務均等化”等國家戰(zhàn)略，違約將導致公共服務斷檔，需從源頭切斷“違規(guī)履約→債務失控”鏈條。

• 加強項目運營監(jiān)管

核心監(jiān)管要求：行業(yè)主管部門落實落細監(jiān)管責任，指導項目實施機構嚴格開展績效監(jiān)控和績效評價，加強結果應用并與政府付費掛鉤，結合績效評價情況適時開展中期評估，激勵社會資本方提升公共服務供給質量和效率。

收費項目管理：加強收入管理，確保定價法定、標準合規(guī)，依據《中華人民共和國價格法》《政府定價行為規(guī)則》，壟斷屬性或公益屬性項目需履行“成本監(jiān)審→公眾聽證→價格主管部門批復”流程，不得擅自漲價或增設收費項目；收費方式與計費周期應按合同約定執(zhí)行，政府方或授權代收機構不得無故拖延或截留收入。

收入潛力挖掘：遵循“三個不得”禁止性邊界（不得新增政府隱性債務、不得改變項目公益屬性、不得突破行業(yè)監(jiān)管規(guī)定）和“兩個匹配”合規(guī)方向（收益類型與項目屬性匹配、拓展方式與合同約定匹配），依托項目核心功能拓展衍生收益，需按合同約定履行變更程序。

可持續(xù)運營保障：通過合規(guī)的收入管理與潛力挖掘，實現“收入覆蓋建設投資折舊、運營成本、融資利息+合理回報”，長期符合政策導向與公共需求，不得通過虛增成本、轉移利潤等方式違規(guī)提高回報。

未收費項目處理：地方政府可在充分論證基礎上履行必要程序后實施收費。

• 推動實現降本增效

三方協(xié)同讓利：鼓勵支持社會資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學優(yōu)化項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素。

社會資本方舉措：綜合采取創(chuàng)新運營模式，通過引入先進技術、改進管理手段等方式壓減運營成本；靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產等方式提升項目收益。

金融機構舉措：與社會資本方平等協(xié)商，通過調整還款計劃、降低利率、展期等方式優(yōu)化融資結構。

政府方舉措：與社會資本方平等協(xié)商，合理調整項目投資回報率、資金折現率等指標，適當延長合作期限，建立運營成本控制機制，平滑地方財政支出。

• 規(guī)范做好項目移交

驗收要求：行業(yè)主管部門、項目實施機構按相關規(guī)定和合同約定，對項目建設運營情況進行驗收。

移交管理：對符合移交標準的項目，及時接管并做好資產評估、登記入賬和后續(xù)管理，合作期滿后不再作為PPP存量項目管理；對不符合移交標準的項目，督促社會資本方及時整改。

（七）四類資金多元支持

政策明確專項債券、一般債券、轉移支付資金、地方自有資金四類資金的支持路徑，形成多元資金保障體系：

專項債券資金

在建項目：地方政府可統(tǒng)籌運用專項債券資金用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。

已運營項目：可安排使用專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，緩解社會資本方現金流壓力，恢復其對項目的信心。

一般債券資金

地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券資金用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。

轉移支付資金

地方政府要統(tǒng)籌用好中央轉移支付資金，合理用于PPP存量項目建設成本和運營補貼。

地方自有資金

已運營項目：將運營補貼等政府支出責任納入預算管理，合理確定保障序列，嚴格執(zhí)行支出計劃，不得挪用本應用于PPP存量項目支出的預算資金或擅自改變資金用途。

統(tǒng)籌使用：結合中央轉移支付資金，合理用于項目建設成本和運營補貼。

此外，相關部門和地方政府要結合PPP存量項目實際和經濟社會發(fā)展需要，將支持項目建設和運營納入增量政策中統(tǒng)籌實施。需深入了解項目實施階段、行業(yè)領域、回報機制等關鍵因素，結合不同時期經濟社會發(fā)展重點，將支持措施與新增財政支出計劃、產業(yè)扶持政策等增量政策統(tǒng)一規(guī)劃，例如在制定年度財政預算時合理安排支持資金額度。

（八）五個保障機制

為確保政策落地見效，建立五大保障機制，明確各方責任與操作要求：

1.地方政府履行主體責任

省級政府責任：堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，落實主體責任、屬地責任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度并組織實施；制定全省統(tǒng)一的績效評價、中期評估制度，避免市縣標準不一；統(tǒng)籌新上政府投資項目與PPP存量項目，避免新項目擠占存量項目資金、建設用地、指標資源。

核心舉措：在研究確定政府投資計劃時，做好新上項目與存量項目的銜接；針對付費不足、融資不暢等問題，逐一研究項目關鍵因素，實事求是、對癥下藥、分類施策，綜合運用各類資源和政策工具保障項目建設運營。

2.壓實相關部門和單位責任

財政部責任：會同相關行業(yè)主管部門加強統(tǒng)籌指導，制定PPP存量項目建設運營相關實施細則。

行業(yè)主管部門責任：加強對項目單位的指導、協(xié)調、監(jiān)督，制定績效指標、行業(yè)技術標準、公共服務技術規(guī)范；加強公用事業(yè)和公共服務質量監(jiān)管，指導項目實施機構做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監(jiān)管等工作；規(guī)范中介機構行為；做好建設用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、建筑工程施工許可、項目投資變更審批等工作，提高審批效率。

項目實施機構責任：支持項目各參與方獲取項目信息，重大調整變更等情況及時主動告知相關方。

金融管理部門責任：強化金融政策協(xié)調，加強對金融機構的業(yè)務指導，支持引導金融機構依法合規(guī)開展PPP存量項目信貸業(yè)務。

3.加強資產管理

在建項目：項目實施機構結合竣工驗收或資產驗收，加強項目資產監(jiān)督管理。

已運營項目：加強資產登記、使用、處置、清查、產權保護等監(jiān)督管理，提高資產使用效能。

合同終止時：按規(guī)定做好資產評估、移交等工作，切實保障國有資產安全完整。

4.加強預算和債務管理

預算管理：財政部門按預算管理程序將政府承擔的項目建設和運營補貼支出納入預算管理，推動財政資源精準配置、高效利用，細化資金額度，避免浪費。

債務管理：強化地方政府債務管理，通過發(fā)行政府債券籌集建設資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續(xù)，防范系統(tǒng)性金融風險。

財會監(jiān)督：加大財會監(jiān)督力度，全周期把控資金使用合規(guī)性，確保資金用于項目建設運營，防止挪用、濫用、套用。

5.防范各類次生問題

風險防控：地方政府切實采取措施嚴防合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會資本方、金融機構等各方合法權益。

解約管理：政府方和社會資本方增強契約精神，妥善處理合同期限內解約事項（如有）；確需解約的，依法協(xié)商、嚴格履行解約程序，政府方選擇優(yōu)質企業(yè)接續(xù)實施，防止項目停擺爛尾和公共服務供給斷檔。

政策宣傳：加強政策宣傳解讀，及時回應社會關切，重大情況及時報告。

三、規(guī)范建設運營實操路徑：六大關鍵工作+重點問題破解

結合政策要求與地方實踐，PPP存量項目規(guī)范運營需把握“合同為綱、分類施策、三方協(xié)同、資金賦能、機制創(chuàng)新”核心原則，落實六大關鍵工作，破解重點難點問題。

（一）核心原則堅守

依法履約、合同為綱：合同是各方合作的總遵循，須盡力履約、踐行契約精神，維護社會公信力與法治建設成果。PPP存量項目合同簽署跨度從2015年至2023年2月，期間民法典、《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》等法律法規(guī)相繼出臺，公司法、預算法、招標采購法、環(huán)保法、土地法律體系不斷完善，各方需堅持有法必依。

兩類項目、分類施策：對在建項目和已運營項目分別總結問題，實行“一項目一方案”。全力保障有一定收益項目、接近完工項目，推動盡快建設完成；對推進緩慢項目全面體檢、精準施策；2024年底前未開工項目終止PPP模式，確需建設的更換模式。

三個主體、協(xié)商協(xié)同：政府方、金融機構、社會資本方作為核心利益相關方，需平等協(xié)商、友好協(xié)商、互惠共贏。按主體制定專屬方案，政府方強化四類資金支持，社會資本方引進技術降本增效、降低預期收益，金融機構優(yōu)化信貸條件，三方需求匹配、條件適配，履行“三過會、三可行”程序。

四個資金、多元支持：各級地方政府享受增量政策，結合實際為存量PPP項目安排一定額度支持；研究專項債、一般債與存量項目政策適配問題，出臺實施細則，滿足專項債申報、使用、監(jiān)管要求；在建項目依法合規(guī)爭取中央預算內資金、超長期特別國債等支持；引入有耐心的資本，不僅僅追求建設期快速獲利，而是聚焦項目運營；強化“算大賬”思維，若項目運營后對屬地政府財源建設有正向貢獻，則在新增財力中加大支持力度。

五個重點、打通壁壘：一是延長有一定收益的項目合作期限，提升財務自平衡能力與償債能力；二是建立專項債、一般債與存量項目融合規(guī)則和機制；三是推動社會資本方批量項目協(xié)同談判，降低預期收益；四是推動金融機構批量項目協(xié)同談判，降低利率、優(yōu)化還本付息計劃、爭取展期；五是推進項目瘦身與收益挖掘，調整建設內容和規(guī)模，優(yōu)化經營功能。

六個工作、求真務實：一是財政部實施細則出臺后，省市配套制定工作方案或指南，完成頂層設計；二是結合績效考核與中期評估，構建指標體系，開展項目體檢，總結問題并制定解決思路；三是組織政府方、社會資本方、金融機構談判磋商，三方讓利形成意向備忘；四是推動各方過會決策，履行“三過會、三決策”程序；五是簽署補充協(xié)議固化共識；六是依據補充協(xié)議做好履約監(jiān)管、資產管理、預算管理、債務管理等工作。

（二）中期評估實操指引

政策依據：參照《省級政府投資項目中期評估管理辦法（試行）》（陜發(fā)改投資〔2021〕841號），中期評估原則上在項目初步設計批復后、項目竣工驗收前，根據項目進展情況和管理需要適時進行。

評估重點：項目前期手續(xù)的完備性，項目管理“四制”執(zhí)行的合法合規(guī)性，項目進度的時效性，項目建設內容與批復文件的一致性，項目投資概算控制的合理性，資金使用管理的規(guī)范性。

實施要求：省級政府需出臺中期評估制度，根據項目實際適時開展評估；后續(xù)需關注實施細則對評估內容和重點的明確要求；各地已出臺多項中期評估政策文件，需以中期評估為錨點，發(fā)現問題、解決問題、積累經驗。

評估框架：

項目概況：包括基本信息、實施流程、決策理由與目標、投融資情況、運營情況、項目公司情況、自評估報告及主要結論、評估依據和基礎資料。

項目過程總結與評價：涵蓋識別準備階段（項目建議書、可行性研究報告、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、入庫情況）、采購階段（資格預審、招標、締約）、投融資階段、執(zhí)行階段（項目公司成立與治理、建設準備、建設實施、運營）的回顧與評價。

項目效益評價：包括財務及經濟效益（資金籌措、竣工決算、運營成本、運營收入、財務狀況與預測對比）、資源環(huán)境效益（環(huán)保合規(guī)性、設施設置、環(huán)保效果、公眾參與、節(jié)能效果）、社會效益（利益相關者分析、社會影響、互適應性）。

項目目標和可持續(xù)性評價：目標評價涵蓋建設、運營、經濟、物有所值、財政承受能力、政府治理能力目標；可持續(xù)性評估包括成本、收入、合作、監(jiān)管與績效、資產、財政能力可持續(xù)性。

結論與建議：包括中期評估主要內容和結論、主要經驗教訓、宏觀與微觀對策建議。

（三）專項債與存量PPP項目融合路徑

政策依據：《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）、《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）。從立法法角度，前者后出臺且為特別法，特別規(guī)定效力高于一般規(guī)定，需明確實施細則。

融合壁壘：專項債要求申報主體為國有全資企業(yè)或國有控股企業(yè)；項目經營收入需作為專項收入管理；財務安排需重新談判，需社會資本方愿意并配合。

主要舉措：一是溝通明確法律遵循和實施細則，確保政策應用正確；二是借鑒浙江等地專項債支持存量項目的實踐經驗；三是統(tǒng)籌增量政策和存量項目，為存量PPP項目規(guī)范實施預留一定額度；四是優(yōu)先提供符合資本金要求的支持（清算時剩余資產分配收入可作為專項債本金償還資金來源，需與社會資本方明確財務成本邊界），其余通過債務置換等方式優(yōu)化投融資結構，重新核定合作邊界。

（四）地方政府推進工作實操要點

篤定基本遵循：守住隱性債務底線，堅持穩(wěn)字當頭，依法履約、按效付費，從社會資本方和金融機構需求出發(fā)解決實際問題。

健全制度體系：待財政部出臺實施細則后，省級配套制定績效評價和中期評估制度，探索形成債券資金與存量項目融合的規(guī)則體系。

市縣制定工作方案：夯實屬地責任，明確工作思路、目標、計劃，分解任務，配套獎懲機制。

堅持分類施策：一類項目一個遵循，一個項目一個策略，圍繞建設成本、運營成本、財務成本、投資者收益、項目收入五個核心邊界，制定針對性解決思路。

完善收費價格機制：強化收費監(jiān)管，構建科學合理的收費和價格機制，確保項目依法收費、合規(guī)經營。

推動三方協(xié)同發(fā)力：組織政府方、社會資本方、金融機構協(xié)同協(xié)商，互惠讓利，找到合法解決路徑，簽署補充協(xié)議實現互利共贏。

統(tǒng)籌增量和存量：在資金、土地、指標等資源配置上，做好新上項目與存量項目的統(tǒng)籌安排。

強化三大管理：嚴格落實預算管理、債務管理、資產管理要求，確保財政資源高效利用、債務風險可控、國有資產安全。

強化按效付費：將績效評價結果與政府付費緊密掛鉤，倒逼社會資本方提升公共服務質量。

（五）注意要點與風險防控

制定解決思路需充分征求政府方、社會資本方、金融機構等各方意見，確保能夠完成“三過會”程序，做到慎之又慎。

突破專項債、一般債等資金支持存量PPP項目的重點難點，確保政策落地見效。

堅持三方讓利原則，在各方需求中找到平衡點，通過協(xié)商而非強制手段達成目標。

強化隱性債務防范，嚴格落實債務管理要求，確保完成隱性債務化解任務。

保障公共服務持續(xù)供給，防止工程款拖欠，維護社會穩(wěn)定大局。

結語

PPP存量項目規(guī)范實施是踐行新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的重要舉措，也是防范化解重大風險、保障民生福祉的關鍵抓手。當前，政策框架已全面搭建，地方實踐已積累豐富經驗，政府方、社會資本方、金融機構等各方主體需以《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》為根本遵循，嚴格落實分類施策、多元支持、協(xié)同發(fā)力的核心要求，將政策細節(jié)轉化為實操行動。

未來，隨著實施細則的不斷完善、地方經驗的持續(xù)推廣，PPP存量項目將進一步釋放存量價值、激活市場活力、提升公共服務質效，為經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展與中國式現代化建設提供堅實支撐。大岳咨詢作為資深專業(yè)咨詢機構，將持續(xù)深耕PPP領域，為各方提供政策解讀、方案設計、實操落地等全流程專業(yè)服務，助力PPP存量項目規(guī)范運營、高質量發(fā)展。