縣域存量資產(chǎn)盤活的現(xiàn)實(shí)路徑與思考

吳南金

走進(jìn)我國(guó)大多數(shù)縣城，隨處可見閑置的鄉(xiāng)村校舍、利用率不高的辦公樓、經(jīng)營(yíng)困難的標(biāo)準(zhǔn)化廠房……這些沉淀在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的存量資產(chǎn)，既是過去幾十年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史見證，也是當(dāng)前縣域財(cái)政困境中的一個(gè)重要突破口。如何讓這些“沉睡”的資源重新煥發(fā)生機(jī)？這一問題正成為越來越多縣域必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)考題。

一、為何要盤活存量資產(chǎn)？

當(dāng)前縣域發(fā)展面臨多重困境，盤活存量資產(chǎn)已成為破局的關(guān)鍵抓手，其緊迫性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是財(cái)政收支矛盾日益突出。 隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩和國(guó)家減稅降費(fèi)政策的持續(xù)實(shí)施，縣域財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。與此同時(shí)，“三保”支出、債務(wù)還本付息等剛性支出有增無減，財(cái)政收支平衡壓力不斷加大，存量資產(chǎn)盤活變現(xiàn)，可以有效緩解財(cái)政壓力。

二是債務(wù)化解需要資金來源。 過去十幾年間，不少縣域通過平臺(tái)公司大規(guī)模舉債搞建設(shè)，積累了相當(dāng)規(guī)模的政府債務(wù)。盤活存量資產(chǎn)回收的資金，可以為防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供支持。

三是資源錯(cuò)配問題亟待解決。 由于管理體制和歷史原因，不少存量資產(chǎn)處于低效運(yùn)營(yíng)甚至閑置狀態(tài)，而一些現(xiàn)階段急需的公共服務(wù)設(shè)施卻缺乏建設(shè)資金，盤活存量資產(chǎn)，本質(zhì)上是優(yōu)化資源配置。

四是發(fā)展模式需要轉(zhuǎn)型。 過去縣域發(fā)展很大程度上依靠增量擴(kuò)張，即通過新增建設(shè)用地和新增投資項(xiàng)目拉動(dòng)增長(zhǎng)。但這種模式已難以為繼，土地資源日趨緊張，投資邊際效益遞減，通過盤活存量資產(chǎn)釋放發(fā)展空間，是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的必然要求。

二、盤活實(shí)踐中遇到的“攔路虎”

近年來，不少縣域在盤活存量資產(chǎn)方面進(jìn)行了積極探索，有的取得了不錯(cuò)成效，但也普遍遇到了一些現(xiàn)實(shí)困難。

一是資產(chǎn)的“身份”不清。 由于歷史管理等原因，很多存量資產(chǎn)未辦理產(chǎn)權(quán)證件，加之該類資產(chǎn)普遍存在土地性質(zhì)模糊、建設(shè)手續(xù)遺失缺失等現(xiàn)象，補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證件難度較大。

二是資產(chǎn)的“先天”不足。 一些存量資產(chǎn)之所以長(zhǎng)期閑置或低效運(yùn)營(yíng)，根源在于資產(chǎn)本身質(zhì)量就不太好。有的資產(chǎn)由于地區(qū)發(fā)展重心調(diào)整，選址偏僻缺乏價(jià)值；有的資產(chǎn)當(dāng)年的設(shè)計(jì)跟不上現(xiàn)在發(fā)展需求，難以滿足實(shí)際需求；有的建設(shè)年代久遠(yuǎn)，維護(hù)成本較高……這些資產(chǎn)本身就缺乏市場(chǎng)吸引力。

三是資產(chǎn)的利益“糾葛”復(fù)雜。 存量資產(chǎn)往往涉及多方利益主體，政府部門之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與其員工之間，對(duì)資產(chǎn)處置可能存在不同訴求。有的部門把資產(chǎn)視為“自留地”，不愿拿出來統(tǒng)籌；有的企業(yè)擔(dān)心資產(chǎn)被處置后職工安置成問題；有的債權(quán)人對(duì)資產(chǎn)處置后的債務(wù)償還存在顧慮。這些利益糾葛，增加了盤活工作的復(fù)雜性。

四是市場(chǎng)的“承接”乏力。 盤活存量資產(chǎn)不僅需要找到買家，更需要有能力的主體持續(xù)運(yùn)營(yíng)。但在縣域?qū)用妫嬲袑?shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)主體并不多。本地國(guó)企普遍實(shí)力較弱，民營(yíng)資本往往規(guī)模有限，外地投資者對(duì)縣域項(xiàng)目興趣不大。“想賣找不到買家，想租找不到好租戶”是不少地方面臨的尷尬。

三、破題的關(guān)鍵：從“有什么賣什么”到“需要什么找什么”

回顧一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同特點(diǎn)：他們不再是簡(jiǎn)單地把手頭的資產(chǎn)拿出來變現(xiàn)，而是從發(fā)展需求出發(fā)，反向?qū)ふ铱梢员P活的資源。這種思路轉(zhuǎn)變，值得借鑒。

一是從發(fā)展痛點(diǎn)出發(fā)找資源。 某地要發(fā)展旅游業(yè)，但缺乏配套的接待設(shè)施。他們?cè)谂挪橹邪l(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后留下的老辦公樓、撤點(diǎn)并校后閑置的校舍，稍加改造就可以變成民宿或游客服務(wù)中心。于是，將這些閑置房產(chǎn)統(tǒng)一收儲(chǔ)、整體改造、公開招商，既盤活了資產(chǎn)，又解決了發(fā)展急需。

二是從民生需求出發(fā)找資源。 某縣城區(qū)養(yǎng)老床位緊張，而一些企業(yè)改制后留下的廠房長(zhǎng)期閑置。通過調(diào)整規(guī)劃及用地性質(zhì)，引入社會(huì)資本，將閑置廠房改造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既解決了民生痛點(diǎn)，又讓閑置資產(chǎn)產(chǎn)生了效益。

三是從產(chǎn)業(yè)配套出發(fā)找資源。 某地引進(jìn)了一家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，企業(yè)需要倉儲(chǔ)場(chǎng)所，但自建周期長(zhǎng)、投入大。當(dāng)?shù)卣挪榘l(fā)現(xiàn)，供銷社系統(tǒng)有不少老舊倉庫利用率不高。經(jīng)過協(xié)調(diào)，將倉庫以優(yōu)惠價(jià)格租賃給企業(yè)使用，企業(yè)快速投產(chǎn)，倉庫也重新煥發(fā)生機(jī)。

四、操作層面的幾點(diǎn)思考

基于對(duì)多地實(shí)踐的觀察，以下幾個(gè)操作層面的問題值得重點(diǎn)關(guān)注。

一是系統(tǒng)清查，發(fā)現(xiàn)價(jià)值。 盤活的前提是摸清家底。但資產(chǎn)清查不是簡(jiǎn)單的登記造冊(cè)，而是一個(gè)發(fā)現(xiàn)價(jià)值的過程。除了常規(guī)的產(chǎn)權(quán)、位置、面積等信息外，還需要深入調(diào)研資產(chǎn)所在地的民生短板、特色產(chǎn)業(yè)、潛在市場(chǎng)承接主體等重要信息，以便于挖掘資產(chǎn)的潛在價(jià)值；同時(shí)可組織多部門研判規(guī)劃調(diào)整及資產(chǎn)確權(quán)的合規(guī)性及可行性。

二是分類處置，精準(zhǔn)施策。 根據(jù)資產(chǎn)特點(diǎn)和市場(chǎng)前景，采取不同策略：對(duì)區(qū)位好、價(jià)值高的資產(chǎn)，可以公開拍賣實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化；對(duì)現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，可以通過特許經(jīng)營(yíng)引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)商；對(duì)公益性強(qiáng)但經(jīng)營(yíng)效益差的資產(chǎn)，可以探索“肥瘦搭配”的混合模式；對(duì)確實(shí)難以盤活的資產(chǎn)，可以暫時(shí)封存，作為“騰籠換鳥”的備用資產(chǎn)。

三是防范風(fēng)險(xiǎn)，守住底線。 盤活存量資產(chǎn)過程中，要防止國(guó)有資產(chǎn)流失，資產(chǎn)評(píng)估要客觀公正，交易過程要公開透明；也要防止新增隱性債務(wù)，不能以政府擔(dān)保、財(cái)政兜底等方式吸引社會(huì)資本；還要妥善處理各主體利益訴求，防止引發(fā)矛盾。

四是關(guān)注運(yùn)營(yíng)，注重長(zhǎng)效。 有些地方在盤活存量資產(chǎn)時(shí)，過于關(guān)注交易價(jià)格的高低，對(duì)受讓方的運(yùn)營(yíng)能力關(guān)注不夠。結(jié)果資產(chǎn)賣出去了，但接手方經(jīng)營(yíng)不善，沒過幾年又陷入困境。其實(shí)，對(duì)很多經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來說，選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)方，比追求短期內(nèi)的最高價(jià)更為重要，這樣才能使資產(chǎn)持續(xù)產(chǎn)生效益。

五是轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新監(jiān)管。 資產(chǎn)盤活后，政府角色從直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。這種轉(zhuǎn)變對(duì)監(jiān)管方式提出了新要求。不能簡(jiǎn)單沿用過去管直屬單位的那套辦法，而要適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。管什么、怎么管、管到什么程度，都需要重新界定。

五、結(jié)語

盤活存量資產(chǎn)的終極目的，是通過資源優(yōu)化配置，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。盤活回收的資金要投向更能帶動(dòng)發(fā)展、改善民生的領(lǐng)域；盤活過程中積累的經(jīng)驗(yàn)要用于指導(dǎo)今后的資產(chǎn)管理工作；盤活后形成的運(yùn)營(yíng)機(jī)制要成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的積極力量。