徐大文 傳李京

前言

隨著交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略深度落地，對(duì)于資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及主體多、政策依賴強(qiáng)的綜合交通樞紐項(xiàng)目，其開發(fā)建設(shè)的資金籌措與模式創(chuàng)新顯得尤為重要，而構(gòu)建科學(xué)的多元化投融資體系則是破局關(guān)鍵。

大岳咨詢深耕交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域多年，為高速公路、綜合客運(yùn)樞紐、公鐵水聯(lián)運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等重大交通項(xiàng)目提供了投融資咨詢服務(wù)，深諳綜合交通項(xiàng)目的開發(fā)邏輯與資金運(yùn)作規(guī)律。本文結(jié)合公司實(shí)操案例，系統(tǒng)剖析綜合交通樞紐項(xiàng)目多元化投融資，為行業(yè)提供可復(fù)制、可落地的專業(yè)參考。

一、頂層政策設(shè)計(jì)

當(dāng)前綜合交通樞紐項(xiàng)目政策法規(guī)體系完善，精準(zhǔn)解讀政策、搶抓政策紅利、實(shí)現(xiàn)合規(guī)落地，是投融資工作的首要前提。

《公路法》、《鐵路法》等基礎(chǔ)法律為跨方式樞紐資源整合劃定法理邊界。《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》、《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等相關(guān)文件為綜合交通樞紐的發(fā)展指明了國(guó)家戰(zhàn)略方向。《交通運(yùn)輸領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目資金管理辦法》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》亦為交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)資金保駕護(hù)航。

二、實(shí)踐中幾個(gè)可能的實(shí)施主體

綜合交通樞紐項(xiàng)目實(shí)施主體的選擇需適配政策導(dǎo)向、項(xiàng)目屬性及投融資模式，當(dāng)前已形成“政府主導(dǎo)、國(guó)企操盤、社會(huì)資本參與”的多元化格局，不同主體的權(quán)責(zé)邊界、資源稟賦及適用場(chǎng)景均不相同，且呈現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作的趨勢(shì)。

（一）政府及事業(yè)單位主導(dǎo)

地方交通運(yùn)輸主管部門及下屬事業(yè)單位是傳統(tǒng)樞紐項(xiàng)目的核心實(shí)施主體，主導(dǎo)的通常是公益性突出、市場(chǎng)化運(yùn)作難度大的區(qū)域性樞紐項(xiàng)目。該模式具備統(tǒng)籌跨部門資源、高效獲取政策支持及財(cái)政資金的核心優(yōu)勢(shì)；但也有一定的局限性，即過度依賴地方財(cái)政，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率較低，缺乏市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制。

（二）國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)

地方交通投資等相關(guān)國(guó)有企業(yè)，兼具政府背景與市場(chǎng)化運(yùn)作能力，可通過信用融資、資產(chǎn)證券化等多元方式拓寬資金渠道，有效平衡項(xiàng)目公益性與經(jīng)營(yíng)性需求。該模式適配大型綜合交通樞紐項(xiàng)目，但需強(qiáng)化市場(chǎng)化考核機(jī)制。

（三）政府和社會(huì)資本合作

對(duì)于具備一定經(jīng)營(yíng)性收益的樞紐項(xiàng)目，一般采用政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制模式運(yùn)作。該模式可實(shí)現(xiàn)政策資源、資金實(shí)力與專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制。社會(huì)資本通過配套開發(fā)獲取收益，有效減輕政府財(cái)政壓力。其核心在于明確權(quán)責(zé)劃分與利益分配機(jī)制，在保障項(xiàng)目公益屬性的同時(shí)，確保社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

三、操作中的幾種實(shí)施方式

綜合交通樞紐項(xiàng)目實(shí)施方式需結(jié)合項(xiàng)目屬性、資金來源及運(yùn)營(yíng)需求科學(xué)確定，核心分為政府直接投資、政府和社會(huì)資本合作、市場(chǎng)化開發(fā)三類，不同方式在權(quán)責(zé)劃分、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面各有側(cè)重。

（一）政府直接投資

該方式適用于純公益性樞紐項(xiàng)目，由政府統(tǒng)籌資金安排，項(xiàng)目建成后移交事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。偏遠(yuǎn)地區(qū)樞紐、縣域小型樞紐等經(jīng)營(yíng)性收益薄弱的項(xiàng)目可采用此方式實(shí)施。其局限在于政府財(cái)政壓力集中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段缺乏市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，易出現(xiàn)重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的問題，后期維護(hù)資金需持續(xù)依賴財(cái)政投入。

（二）政府和社會(huì)資本合作

政府和社會(huì)資本合作是大型綜合交通樞紐的主流實(shí)施方式，尤其適配兼具公益性與經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，通過“政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制”、“股權(quán)投資+EPC”、“股權(quán)投資+EPC+O”等細(xì)分模式開展合作。政府負(fù)責(zé)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持，社會(huì)資本承擔(dān)資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過經(jīng)營(yíng)性收益回收投資，期滿后按約定移交政府。核心在于建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政策風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，同時(shí)設(shè)定合理的收益調(diào)整機(jī)制與退出渠道。

（三）市場(chǎng)化開發(fā)

該方式適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的樞紐項(xiàng)目，由國(guó)有企業(yè)或社會(huì)資本作為核心投資主體，自主完成資金籌措、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全流程，政府僅履行監(jiān)管職責(zé)與政策引導(dǎo)義務(wù)。項(xiàng)目通常采用“交通+商業(yè)”、“交通+產(chǎn)業(yè)”、“交通+服務(wù)”、“交通+旅游”的融合模式，通過配套商業(yè)綜合體、寫字樓、旅游服務(wù)設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)，提升現(xiàn)金流平衡能力。

（四）選擇原則

實(shí)施方式的選擇需遵循三大核心原則：一是精準(zhǔn)匹配項(xiàng)目屬性，純公益性項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用政府直接投資，兼具公益與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)?yōu)先選擇政府和社會(huì)資本合作模式，經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的項(xiàng)目采用市場(chǎng)化開發(fā)；二是平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益，結(jié)合政府財(cái)政能力、社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承受能力合理劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；三是適配區(qū)域發(fā)展條件，縣域及偏遠(yuǎn)地區(qū)項(xiàng)目側(cè)重政府主導(dǎo)保障落地，大城市核心樞紐可強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作提升效能。

四、多元投融資的幾種資金來源

綜合交通樞紐項(xiàng)目資金需求龐大，且建設(shè)周期長(zhǎng)，目前已形成“財(cái)政資金引導(dǎo)、市場(chǎng)化融資為主、多元渠道補(bǔ)充”的資金籌措體系，各類資金的適配性、風(fēng)險(xiǎn)水平及成本有所差異。

（一）政府財(cái)政資金

財(cái)政資金是交通樞紐項(xiàng)目的基礎(chǔ)保障，主要包括中央財(cái)政補(bǔ)助、地方財(cái)政配套及專項(xiàng)資金等。例如在筆者實(shí)操項(xiàng)目中，陜南區(qū)域除可申請(qǐng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目資金、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債券、政策性金融工具外，亦可申請(qǐng)交通口省級(jí)資金、津陜合作資金、蘇陜合作資金、陜南循環(huán)發(fā)展資金等。

（二）平臺(tái)公司自有資金

地方國(guó)有企業(yè)的自有經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等可以作為項(xiàng)目資金來源。

（三）市場(chǎng)化融資

除此之外，市場(chǎng)化融資是樞紐項(xiàng)目資金籌措的核心力量，能夠有效降低政府財(cái)政依賴，優(yōu)化整體資金結(jié)構(gòu)，提升項(xiàng)目資金使用效率。

1.銀行信貸：國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行可提供長(zhǎng)期低息貸款，精準(zhǔn)匹配樞紐項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)的特性；商業(yè)銀行亦可針對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性部分，提供收益權(quán)質(zhì)押貸款。

2.資本市場(chǎng)融資：具備資質(zhì)的實(shí)施主體可通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券以及資產(chǎn)證券化等方式融資。

3.社會(huì)資本投入：通過政府和社會(huì)資本合作模式、股權(quán)投資等方式引入社會(huì)資本，不僅可以補(bǔ)充資金缺口，更能引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理能力，社會(huì)資本依托樞紐配套商業(yè)運(yùn)營(yíng)、廣告服務(wù)、停車收費(fèi)等收益實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期回報(bào)。

多元投融資結(jié)構(gòu)建議：采用“財(cái)政資金引導(dǎo)+社會(huì)資本資金支撐+市場(chǎng)化融資配套”的組合資金模式，財(cái)政資金聚焦純公益部分，降低市場(chǎng)化融資風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本重點(diǎn)投入經(jīng)營(yíng)性部分，通過多元經(jīng)營(yíng)收益覆蓋投資。市場(chǎng)化融資匹配項(xiàng)目長(zhǎng)期建設(shè)需求，嚴(yán)控融資成本，同步積極申報(bào)政府專項(xiàng)債券，進(jìn)一步優(yōu)化整體投融資結(jié)構(gòu)。

結(jié)語

2026年作為“十五五”規(guī)劃開局之年，綜合交通樞紐項(xiàng)目迎來高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，其投融資模式也隨之迎來結(jié)構(gòu)性調(diào)整，多元化、市場(chǎng)化、專業(yè)化成為核心發(fā)展趨勢(shì)。

未來，大岳咨詢將持續(xù)聚焦交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，緊跟智慧交通、綠色交通發(fā)展趨勢(shì)，不斷創(chuàng)新投融資工具與合作模式，進(jìn)一步拓寬綜合交通樞紐項(xiàng)目市場(chǎng)化融資渠道，推動(dòng)“交通+”融合發(fā)展，提升項(xiàng)目收益能力，以專業(yè)力量賦能綜合交通樞紐項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。